天子居广厦之下，帷帐之内，旃茵之上，被躧舄，视不出阃，莽然而知天下者，以其贤左右也。故独视不若与众视之明也，独听不若与众听之聪也，独虑不若与众虑之工也。故明主使贤臣辐凑并进，所以通中正而致隐居之士。《诗》曰：“先民有言，询于刍荛”，此之谓也。

——汉·韩婴《韩诗外传》

这段的大意是，天子居住在大厦之下，帏帐之内，视野不出宫门，但能够知道天下的事情，是因为有贤明的左右大臣。一个人看东西，不像众人看东西看得那么清楚；一个人听东西，也不如众人听到的那么明白；一个人考虑问题，也没有与众人一起考虑那样周到。因此，贤明的君主能够让贤臣辐辏并进，招纳藏匿在民间的隐士。《诗经》说：“先民曾经说过，向普通老百姓了解情况，征求意见。”

这里强调的是，统治者要向民间草野百姓征求意见，了解舆论，博采众长，集思广益，这样就能够做到耳聪目明，虽然身居九重深宫，足不出户，也能做到了解天下的事情，掌握天下的信息。

中国古代本来是注重从民间了解舆论、信息和治理意见的。

先秦时期，朝廷就有让人敲着木铎，到民间收集诗歌的习惯。而收集民歌当然不是为了欣赏，而是从中观风，了解民情舆论。到了后来，虽然采集民歌以观风的习惯并没有流传下来，但是遇到重大事件时，朝廷往往也要求百姓上书直言施政得失。一些地方官员也设立意见箱之类，让百姓将意见投入箱中，收集百姓建言。

虽然人们一直认为，好的执政，需要掌握下情，还需要集思广益，采集更多意见建议。做好这些的最好办法就是听取民间舆论和意见。但是，在先秦采风之后，国家既没有这样的制度，也没有这样的机构，去采集民间舆论。这当然使得采集舆论，“询于刍荛”成为空谈。

清末，有一位颇有影响的民间思想家，叫做包世臣，曾经提出进行国家机构改革，设立“审官院”，主要职能就是征集、审议民众提出的各种问题和意见建议，包括故宦、儒生、农民、吏卒，都可以向审官院提出经国方略。民众的建议可以用非正式的格式书写，密封后将信件交给知县封装，然后通过驿站传递到审官院。审官院将收到的所有提案进行分类，并予以适当审查。如果看起来没有价值则会退回给发件人，如果是可以实施的有价值的提案，作者会被征召前往京城，沿途花费都由政府负担。在京城的审官院将对其提案进行问询，作者可能被分配到中央政府相应的岗位。

包世臣的建议，没有产生什么影响。戊戌变法的时候，康有为也建议设立类似的机构，征集民众对政府的建议。

包世臣和康有为建议的这种制度和机制，在君主专制社会是无法落实的。只有在推翻帝制，建立共和，人民当家做主之后，先民所期待的“询于刍荛”才变成现实。新中国实行人民代表大会制度和政治协商会议制度，人民代表和政协委员参政议政，建言献策，人民参政议政的权利得到根本的保障。国家大事由人民说了算，真正体现人民的意志和智慧。

（梁发芾）